یکی از دلایل شکست سیاست‌های توسعه‌ای، تقلید از ساختارها، سیاست‌ها و اصلاحاتی است که در زمینه‌های متفاوت کشورهای دیگر موفق بوده‌اند و به سرمشق‌های خوب تبدیل شده‌اند.

این یادداشت خلاصه‌ای از مقاله « اصلاحات مستقل در مقایسه با تقلید همسان: توضیح موفقیت ایران در کاهش نرخ باروری » نوشته  لنت پریچت و معصومه خندان است و تلاش می‌کند تا دلیل شکست‌های سیاستی مبتنی بر تقلید را توضیح دهد و سپس شیوه مناسب تدوین سیاست‌ها با توجه به ملاحظات خاص کشور را توصیف می‌کند. این مقاله، سیاست‌های کنترل جمعیت در ایران بین سال‌های 1364 تا 1381 را به عنوان یک نمونه موفق جهانی از اصلاح مستقل توصیف می‌کند که به سریع‌ترین نرخ کاهش باروری در تاریخ جهان منجر شد. 

تقلید همسان به نوعی از سیاست‌گذاری اطلاق می‌شود که در آن سیاست‌گذاران با انگیزه‌های مختلفی همچون کسب مشروعیت و حفظ جریان کمک‌های مالی، تلاش می‌کنند از قالب و ظاهر سیاست‌های توصیه شده در سرمشق‌های موفق جهانی تقلید کنند ولی این تقلید لزوما کارکرد مشابهی با سرمشق موفق نخواهد داشت. به عنوان مثال، در سرمشق‌های توسعه‌ای برای کشورهای جهان سومی توصیه می‌شود که با سیاست‌هایی، حضور کودکان در مدارس تشویق شود.

پیشرفت و رشد آمارهای مربوط به حضور کودکان در مدارس در سال‌های اخیر بسیار سریع بوده است. اما پژوهش جدیدی با استفاده از داده‌های پیمایش سلامت و جمعیت  (DHS) نشان می‌دهد که در بین زنان بزرگسالی که کلاس ششم خود را تکمیل کرده‌اند، درصد کسانی که می‌توانند یک جمله ساده را به زبان مادری خودشان بخوانند در کشورهای مختلف بسیار متفاوت بوده است.

این رقم در سیرا لئون حدود 3.5 درصد و در رواندا حدود 97 درصد است. یکی از دلایل پایین ماندن ظرفیت‌های حکومتی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز شکست همین پروژه‌های تقلیدی است که درعمل نتایج مساعدی تولید نمی‌کنند. در ظاهر تعداد مدارس و حضور کودکان در مدارس افزایش یافته است ولی درعمل یادگیری اتفاق نیافتاده است. 

«انحراف مثبت» یک جایگزین برای تقلید همسان است. این رویکرد به دنبال موفقیت‌هایی است که با توجه به شرایط محلی طراحی شده‌اند یعنی شرایطی که در آن مردم، جوامع یا دولت-ملت‌ها، بدون دسترسی به منابعی اضافی یا بدون تاثیرپذیری از عاملان بیرونی، سیاست‌های موفقی طراحی می‌کنند. نمونه سیاست‌های کنترل جمعیت در ایران یک نمونه از موفقیت تکان‌دهنده چنین رویکردی است. نرخ باروری در ایران در طول ده سال از 6 در سال 1365 به 3 در سال 1375 رسید. در کشورهای با تحولات و رشد اقتصادی سریع همچون ترکیه، کره جنوبی یا برزیل این فرآیند بیش از 20 سال به طول انجامیده است.(مدت زمانی که نرخ باروری از 6 کودک به ازای هر زن به کمتر از 3 کودک می‌رسد.)

نمودار

دستاوردهای عنصر روستایی سیاست برنامه‌ریزی خانواده در ایران به طور خاص آموزنده است. طراحی کلینیک‌های روستایی و شیوه ارائه خدمات بسیار نوآورانه بوده‌اند و بیشترین سهم را در کاهش نرخ باروری داشته‌اند. این سیاست‌ها نرخ مرگ‌ومیر نوزادها را نیز از 92 به ازای هر 1000 نوزاد در سال 1359 به 32 به ازای هر 1000 نوزاد در سال 1383 رساندند. فراگیر بودن این برنامه نیز از نکات قابل توجه آن است. تا سال 1384، حدود 90 درصد از جمعیت روستایی کشور (بیش از 20.4 میلیون روستایی از 4.2 میلیون خانوار) تحت پوشش این برنامه قرار گرفتند. حدود 16560 خانه سلامت با تعداد کارکنان 26403 و با اتصال به 2321 مرکز بهداشت روستایی در 55000 روستا این پروژه را به پیش راندند.

در روستاهایی که بین سال‌های 1365 تا 1375، کلینیک سلامت داشتند، نرخ رشد سواد زنان روستایی بین 4 تا 8 درصد سریع‌تر از روستاهایی بود که بعد از 1375 در آن‌ها کلینیک تاسیس شد. در یک نسل، متوسط تعداد سال‌هایی که زنان جوان روستایی به مدرسه می‌رفتند، سه برابر شد. به همین ترتیب، نرخ سواد زنان روستایی در سن فرزندآوری از حدود 10% به بیش از 75% رسید. 

اما دلیل این موفقیت چشمگیر چه بود؟ پاسخ به این سوال به سه حوزه بازمی‌گردد: (الف) ساخت مسئله در سطح محلی (چرا و چگونه نرخ باروری بالا به عنوان یک «مشکل» قابل حل تلقی شد و نه به عنوان «شرایط»)؛ (ب) طراحی برنامه؛ و (ج) پیاده‌سازی (و مجریان) برنامه. 

ساخت مسئله در سطح محلی

 در سال 1365، نرخ رشد جمعیت کشور به رکورد 3.9% رسید. در نتیجه این رشد عظیم، سیل جمعیت به مدارس ابتدایی رسید که در میانه دهه 60 دو و سه شیفت فعالیت می‌کردند. یک سال پس از پایان جنگ تحمیلی، سازمان برنامه و بودجه کنفرانسی در مشهد برگزار کرد و تمامی سیاست‌گذاران در رابطه با مسئله کنترل جمعیت را از 48 اداره دولتی دعوت کرد. علاوه بر این، امام خمینی از متخصصان حوزوی درخواست کرد تا راه‌حل‌های ممکن برای چالش نرخ باروری بالا را مورد بررسی قرار دهند. بر اساس این مجموعه از بررسی‌ها و نظرخواهی‌ها، مجلس سیاست‌هایی را به دولت پیشنهاد داد. اما نکته مهم این است که این برنامه‌ها با برنامه‌های کنترل جمعیتی مد روز دنیا تفاوت‌هایی جدی داشتند و بر اساس تدوین راه‌حل‌های ایرانی برای درک مشکل پیش‌رویشان بودند. 

طراحی برنامه

با عزم برای پیشبرد برنامه‌های کنترل جمعیت، دولت منابع زیادی را به تاسیس کلینیک‌های بهداشت در مناطق روستایی اختصاص داد. این کلینیک‌ها خدماتی را به مادران و کودکان ارائه می‌دادند اما حوزه ماموریت‌شان به همین امر محدود نمی‌شد. در سال 1364، قانون‌گذاری جدیدی با هدف بهبود زیرساخت‌های سلامت در نواحی روستایی از وزارت بهداشت خواست تا سریعا ساخت خانه‌های سلامت را افزایش دهد. مدیریت هاشمی رفسنجانی نقشی اساسی در این کار داشت. ساخت خانه‌های سلامت در دوران پیش از انقلاب آغاز شده بود. در سال 1351 تخمین زده شده بود که برای ارائه دسترسی مطلوب روستاییان به خدمات درمانی به 2450 کلینیک نیاز است. این درحالی است که برنامه ساخت کلینیک‌های روستایی پس از انقلاب به رقمی حدود 18000 کلینیک دست یافت. 

تفاوت اساسی دیگر برنامه خانواده در ایران در مقایسه با همتایانش در دیگر کشورها، کمپین ارتباطی موثر آن بود. زمانی که برنامه تنظیم خانواده ارائه شد، این برنامه به عنوان بخشی از پکیج وسیع‌تری از خدمات توسعه روستایی دیده می‌شد و نه صرفا تلاشی برای کنترل رشد جمعیت. درعمل، این برنامه به شعار «فرزند کمتر، زندگی بهتر» پایبند بود و زندگی بهتری را برای روستاییان به ارمغان آورد. 

برای پیشبرد این برنامه، کارکنان محلی بهداشت در روستاها شناسایی شدند و آموزش دیدند تا در این زمینه فعال شوند و بیشتر از نیروهای محلی استفاده شد. علاوه بر این، حمایت مقامات مذهبی در سطح محلی و ملی جلب شد و این امر تاثیرگذاری این برنامه را بیشتر کرد. باید توجه شود که تغییری در تعداد فرزندان خانواده، درواقع تغییری در هنجارهای اجتماعی است. بنابراین، در روند پیاده‌سازی و اجرای برنامه کنترل جمعیتی این ملاحظه وجود داشت که مطابق با عرف و هنجارهای اسلامی عمل شود. 

پیاده‌سازی (و مجریان) برنامه

در سال 1363، وزارت بهداشت موظف شد تا به طور همزمان در یک ناحیه در هر استان یک شبکه بهداشت را تاسیس کند و سپس به آرامی باقی استان را تحت پوشش قرار دهد. این نواحی بر اساس ظرفیت‌های مدیریتی محلی ازجمله فرمانداری، شهرداری و شورای شهر و همچنین در دسترس بودن زنان برای آموزش و استخدام به عنوان کارکنان بخش سلامت انتخاب می‌شدند. وزارت بهداشت مراکزی را در مرکز استان‌ها تاسیس می‌کرد تا بر عملکرد خانه‌های بهداشت در استان نظارت کنند. در روستاهای اصلی، خانه‌های سلامت به حدود 1500 خانوار خدمات ارائه می‌کردند و واحدهای سیار نیز به مناطق کم جمعیت‌تر فرستاده می‌شدند. 

تمرکز دولت بر حفظ و بهبود سلامت مردم کم‌درآمد در نواحی روستایی، مشروعیت این برنامه را بالا می‌برد. تلاش‌های دولت برای بهبود وضع سلامت مادران و کودکان باعث شد مردم اعتماد کنند که هدف دولت از این سیاست جدید، بهبود زندگی آن‌ها است و نه ایجاد محدودیت. علاوه بر این، انتخاب کارکنان بخش سلامت از همان جمعیت محلی باعث جلب اعتماد بیشتر مردم می‌شد. درنتیجه، زمانی که وسایل ارتباطی در سطح ملی بسیج شدند، بیشتر مردم پیام «فرزند کمتر، زندگی بهتر» را پذیرفتند. 

کمپین برنامه کنترل جمعیت بر فرصت سرمایه‌گذاری بیشتر بر هر فرزند تمرکز داشت و همراهی آن با پیام‌های امام خمینی با محتوای بهبود شرایط روستاییان عاملی تعیین کننده بود. در سال 1368 تغییرات متعددی در سیاست‌های دولتی بر نرخ باروری خانواده‌ها تاثیر گذاشت. اول، دولت اعلام کرد که حمایت از خانواده‌های بزرگ به زودی کاهش خواهد یافت. دوم، ارائه کالاها بر اساس تعداد افراد خانواده متوقف شد. سوم، دولت تهدید کرد که تمامی یارانه‌ها را برای فرزند چهارم حذف خواهد کرد (ازجمله یارانه‌های آموزش ابتدایی و دانشگاه). در همین زمان، فرصت‌های آموزشی در مناطق روستایی در حال بهبود بود و انتظار خانواده‌ها از بازگشت سرمایه‌گذاری بر آموزش کودکانشان افزایش پیدا می‌کرد و تمایل به داشتن خانواده‌های بزرگ‌تر کاهش می‌یافت. مسئله مهم دیگر این بود که این راهبرد دولت به ملاحظات فرهنگی مردم در مورد ازدواج و فرزندآوری احترام می‌گذاشت و فقط بر فرزندان سوم به بالا تمرکز داشت. 

درمجموع، دولت برای کاهش نرخ باروری، شرایط اجتماعی، اقتصادی و آموزش را به نحوی تغییر داد که خانواده‌های کوچک مطلوب باشند. تجربه ایران به‌روشنی نشان می‌دهد که کاهش نرخ باروری بهتر است به شکل مسئله گسترده بهبود شرایط اجتماعی و اقتصادی (به‌ویژه برای زنان) مورد بررسی قرار گیرد: افزایش سطح آموزش، بهبود وضع اقتصادی و سلامت، ارتقای جایگاه آن‌ها در جامعه و تغییر هنجارها در مورد اندازه خانواده مطلوب. با مرور فرآیند کنترل جمعیت و سیاست برنامه‌ریزی خانواده می‌توان دید که برای ایجاد یک تغییر پایدار در سراسر کشور، تمامی ذینفعان همراه شدند. صندوق کمک به برنامه‌های جمعیتی سازمان ملل، مثال ایران را به عنوان موردی برجسته ساخته است که در آن تعهد سیاسی محکم می‌تواند تحولاتی اساسی را در بهداشت باروری و جمعیت کشور محقق سازد. 

این روایت لنت پریچت به عنوان یکی از برجسته‌ترین متخصصان معاصر توسعه درس‌های زیادی برای ما دارد. یکی از درس‌های مهم نظریه پریچت و همکاران او در دانشگاه هاروارد این است که توانایی کسب مشروعیت در میان مردم را به عنوان یکی از سه محور اصلی موفقیت هر سیاست‌گذاری عمومی معرفی می‌کند. برنامه جمعیتی نظام پهلوی با وجود دسترسی به امکانات و منابع مالی بسیار بیشتر نسبت به برنامه پس از انقلاب، به کلی به شکست انجامید. زیرا مردم نمی‌پذیرفتند که عوامل نظام آمرانه پهلوی در زندگی شخصی آن‌ها مداخله کنند. اما سیاست‌گذاران دهه 1360 با وجود محدودیت‌های زیادی که داشتند، توانستند یک موفقیت عظیم جهانی را ثبت کنند. آن‌ها مداخله دولتی را در قالب یک امتیاز و فرصت همکاری بین دولت و مردم ارائه کردند. در بسیاری از نمونه‌های جهانی کارمندهای بهداری‌ها از پایتخت به روستاها اعزام می‌شدند. مردم در کشورهای مختلف از بنگلادش تا لهستان و انگلستان، این شکل از دستکاری در امور روزمره‌شان را برنتافتند و با وجود فشارها از سوی پاییتخت، این برنامه‌ها به شکست انجامیدند. اما در ایران، استخدام و آموزش نیروهای محلی، ارائه خدمات بهداشت و سلامت عمومی در کلینیک‌های محلی و ارائه انواعی از خدمات حمایتی جبرانی به مردم این حس را می‌داد که این سیاست در خدمت تقویت لویاتان دولت است اما از سوی دیگر غل و زنجیرهای این لویاتان هم در دست آحاد مردم تثبیت می‌شود. خبر خوب تجربیات فعالیت توسعه‌ای پریچت و همکارانش در بیش از 100 کشور جهان این است که اگر مسیر صحیحی برای سیاست‌گذاری طی شود، اعتماد مردمی را می‌توان کسب کرد. این اعتماد سکه‌ای است که کمک می‌کند اصلاحات بزرگ آینده پیاده‌سازی شوند.